T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. II, 04/04/2024, n. 281

Svolgimento del processo 1. Con ricorso notificato in data 6 ottobre 2022 e ritualmente depositato, l'Associazione N.C.C. ha impugnato l'ordinanza n. 16 dell'8 luglio 2022 con cui il Responsabile dell'Area tecnica - urbanistica e lavori pubblici del Comune di Idro (BS) ha istituito, a partire dalla data di adozione del provvedimento fino a nuove disposizioni, il divieto di transito permanente riservato a "camper, autocaravan e simili" lungo la via V., dall'intersezione con il civico 45 (ingresso del campeggio Azur) fino all'abitato di V.. 1.1. L'ordinanza ha esentato dal divieto soltanto i "veicoli utilizzati come mezzo di trasporto per raggiungere le proprie residenze o case vacanza, previa comunicazione delle targhe alla Polizia Locale, alla Stazione Carabinieri di Idro e al Comune di Idro". 1.2. Il provvedimento è stato adottato in espressa applicazione degli articoli 5, 6 e 7 del Codice della Strada, al dichiarato fine di garantire la sicurezza stradale e salvaguardare l'incolumità pubblica. 1.3. Il provvedimento è stato affidato alla seguente motivazione (nella parte che rileva ai fini del presente giudizio): "(…) CONSIDERATO che la strada comunale denominata via V. che conduce all'abitato di V. sulla sponda est del lago d'Idro, per le sue peculiarità naturalistiche e paesaggistiche è soggetta ad un intenso volume di traffico di camper, autocaravan, caravan e simili, che si concentra in particolare nei mesi estivi, in cui il flusso turistico è maggiore, compreso quello pedonale e ciclabile; PRESO ATTO CHE il tratto della suddetta strada che a partire dall'ultimo campeggio di Vantone (Azur) conduce fino a Vesta, ha in molti tratti una sezione stradale particolarmente stretta, ed inoltre ha la caratteristica di essere una strada senza uscita, in quanto ha il solo ingresso dal lungolago del borgo di Crone, peculiarità che contribuiscono a renderla pericolosa al passaggio di due mezzi camper /autocaravan, caravan e simili; RAVVISATA la necessità di disciplinare meglio la circolazione e l'accesso all'abitato di V., al fine di garantire la sicurezza stradale e salvaguardare l'incolumità pubblica; VERIFICATO su via V. la rilevante presenza di transito di camper, autocaravan, caravan e simili in entrambi i sensi di marcia, che in qualche punto della strada più stretto invadono la corsia stradale causando di conseguenza situazioni di pericolo per pedoni, biciclette, ciclomotori, oltre che per gli altri veicoli; RITENUTO CHE per raggiungere gli scopi prefissati, occorre modificare parzialmente la circolazione stradale su via V., nel tratto che a partire dall'ingresso dell'ultimo campeggio di Vantone (Azur) conduce fino a Vesta, limitatamente alla circolazione di camper, autocaravan, caravan e simili, per garantire la sicurezza stradale e salvaguardare l'incolumità pubblica; DATO ATTO che tali disagi e pericoli rendono necessaria l'interdizione in via permanente dal suddetto tratto di via V. dei veicoli indicati in oggetto. (…)". 2. L'Associazione ricorrente, premesse alcune considerazioni sulla sussistenza della propria legittimazione e del proprio interesse a ricorrere in relazione ai propri scopi statutari, all'ampiezza della propria rappresentatività e alle molteplici iniziative già svolte in passato sull'intero territorio nazionale per tutelare gli interessi dei propri associati, anche in sedi istituzionali, ha dedotto i seguenti motivi di ricorso: 2.1) Violazione dell'art. 185 del D.Lgs. n. 285 del 1992: il provvedimento impugnato, nel prevedere che gli autocaravan siano soggetti ad una disciplina diversa dagli altri veicoli (anche della stessa categoria (...)), violerebbe l'art. 185 del Codice della Strada, il quale prevede che gli autocaravan, ai fini della circolazione stradale in genere ed agli effetti dei divieti e limitazioni previsti negli articoli 6 e 7, sono soggetti alla stessa disciplina prevista per gli altri veicoli; l'ordinanza violerebbe anche le varie direttive ministeriali che hanno declinato il predetto principio normativo (direttiva del Ministero dei Trasporti prot. n. (...), recepita dal Ministero dell'Interno con circolare prot. n. (...) (doc. 5), nonché dall'A.N.C.I., dall'U.P.I. e dal Corpo Forestale dello Stato con nota prot. n. (...)); 2.2) Eccesso di potere, sotto i seguenti profili: - per difetto di istruttoria: il provvedimento si fonderebbe su presupposti generici e non accertati ("Intenso volume di traffico di camper", "sezione stradale particolarmente stretta"), in assenza sia di dati oggettivi relativi ai flussi di traffico, sia di specifici rilievi della strada (circostanza ammessa dalla stessa amministrazione, cfr. 10); l'assenza di esigenze oggettive sarebbe comprovata dalla circostanza che sono state previste deroghe ed è stato consentito il transito a tutti gli altri autoveicoli, a prescindere dalle loro dimensioni; - per illogicità: il provvedimento sarebbe illogico nella misura in cui, a fronte di criticità che attengono alle dimensioni della strada (in particolare la larghezza), viene impedita la circolazione soltanto agli autocaravan anziché a tutti i veicoli aventi dimensioni analoghe, o addirittura superiori; - per inosservanza di direttive ministeriali: il provvedimento si porrebbe in contrasto con le citate direttive ministeriali, a cui gli enti proprietari delle strade sono sottoposti ai sensi dell'art. 5 co. 1, dell'art. 35 co. 1 e dell'art. 45 co. 2 del Codice della Strada - per sproporzionalità e irragionevolezza: il provvedimento non sarebbe conforme ai canoni di proporzionalità e di ragionevolezza in quanto: non sarebbe idoneo a prevenire i pericoli paventati dall'amministrazione, tenuto conto che viene consentito il transito a tutti gli altri veicoli diversi dagli autocaravan, anche se di dimensioni superiori; introdurrebbe limitazioni non necessarie, atteso che avrebbero potuto essere adottate misure maggiormente idonee, quali l'imposizione di divieto di transito per dimensioni oppure l'istituzione di un senso unico alternato; non sarebbe adeguato allo scopo, poiché si impedisce a una singola tipologia di autoveicoli di circolare su una parte del territorio che invece rimane fruibile per tutti gli altri, senza alcuna ponderazione né bilanciamento. 3. Il Comune di Idro, ritualmente intimato, non si è costituito. 4. In prossimità dell'udienza di merito, la parte ricorrente ha depositato una memoria conclusiva, insistendo nelle proprie deduzioni e richieste, anche in relazione a più recenti pronunce giurisprudenziali. 5. All'udienza pubblica del 6 marzo 2024, sentito il difensore di parte ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione. Motivi della decisione 1. Legittimazione ed interesse ad agire dell'Associazione ricorrente. Preliminarmente, va affermata la legittimazione ad agire dell'associazione ricorrente. 1.1. La giurisprudenza ha chiarito che l'attribuzione di un interesse diffuso alla titolarità di un ente collettivo può avvenire mediante un riconoscimento legislativo espresso ovvero alla stregua di una previsione legislativa implicita (cd. doppio binario), la quale tuttavia richiede che l'ente sia comunque in possesso dei seguenti requisiti cumulativi: i) il fine di tutelare tale interesse sia stabilito dallo statuto; ii) l'ente abbia una certa dose di rappresentatività ed una organizzazione stabilmente finalizzata a tutelare tale interesse; iii) l'interesse diffuso abbia connotati di sostanziale "omogeneità" tra i soggetti che compongono la "comunità". 1.2. Detti requisiti sussistono nei confronti dell'Associazione N.C. che ha tra i propri scopi statutari quello di "tutelare il diritto di tutti gli utenti in autocaravan a circolare sull'intero territorio nazionale facendo valere il rispetto del Codice della Strada, del relativo regolamento di esecuzione e attuazione, dei decreti e delle direttive ministeriali". La ricorrente ha, inoltre, evidenziato di essere interlocutrice del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e di aver contribuito alla redazione di numerose direttive dello stesso Ministero, circostanze queste ultime che confermano la continuità delle iniziative della ricorrente poste a tutela degli interessi diffusi della categoria dei camperisti. Nel presente giudizio, la ricorrente agisce a tutela dell'intera categoria di "camperisti" avverso una determinazione limitativa della libertà di circolazione degli autocaravan all'interno del territorio dell'amministrazione intimata, sicchè l'interesse diffuso azionato in giudizio ha carattere di omogeneità. Peraltro, in più occasioni la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di confermare la rappresentatività e l'interesse collettivo della ricorrente (T.A.R. Firenze, n. 114/2024, n. 379/2023 e n. 380/2023; T.A.R. Catania, n. 698/2024; T.R.G.A. Trento n. 52/2022, n. 171/2021 e n. 179/2020; T.R.G.A. Bolzano n. 69/2019). 2. Nel merito. Nel merito, il ricorso è fondato. 2.1. L'art. 185 comma 1 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della Strada) prevede che "I veicoli di cui all'art. 54 comma 1 lettera m)" dello stesso Codice, ossia gli "autocaravan", "ai fini della circolazione stradale ed agli effetti dei divieti e limitazioni previsti negli articoli 6 e 7, sono soggetti alla stessa disciplina prevista per gli altri veicoli". 2.2. La norma, così come interpretata dalla giurisprudenza, esclude che questa particolare categoria di veicoli possa essere sottoposta ad una regolamentazione discriminatoria, circa il transito e la sosta, rispetto agli altri veicoli (T.A.R. Firenze, n. 114/2024, n. 379/2023 e n. 380/2023; T.A.R. Catania, n. 698/2024; T.R.G.A. Trento n. 52/2022, n. 171/2021 e n. 179/2020; T.R.G.A. Bolzano n. 69/2019). 2.3. È bensì vero che, ai sensi dell'art. 6 comma 4 lett. b) del Codice della Strada, l'ente proprietario della strada può, con l'ordinanza di cui all'art. 5 comma 3, stabilire obblighi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o permanente, "per determinate categorie di utenti", e ciò "in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade": il che porta a ritenere ammissibile, in via generale, una regolamentazione della circolazione o della sosta che ponga specifiche limitazioni a determinate tipologie di veicoli, e tra queste anche agli autocaravan. Tuttavia, come precisato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nella direttiva prot. (...) ("Predisposizione delle Ordinanze di regolamentazione della circolazione stradale"), tali limitazioni non possono essere motivate "attraverso il generico richiamo alle "esigenze della circolazione" oppure alle "caratteristiche delle strade", ma devono essere comprovate "attraverso documenti o analisi tecniche che attestino o confermino indiscutibilmente la sussistenza delle ragioni che sono alla base del provvedimento adottato". 2.4. In tal senso rilevano anche le direttive impartite dallo stesso Ministero dei Trasporti con provvedimento prot. (...) del 2 aprile 2007, dove, con specifico riferimento alla "circolazione delle autocaravan", si stigmatizzano le ordinanze recanti divieti di circolazione o di sosta di autocaravan e caravan "le cui finalità hanno scarsa o del tutto carente attinenza con la circolazione, e invece celano non espressi motivi di interessi locali, non perseguibili con lo strumento dell'ordinanza sindacale a norma dell'art. 7". Tale direttiva ministeriale richiama le amministrazioni competenti al rispetto del "criterio di imparzialità", evidenziando altresì come "Nella maggior parte dei casi, nei provvedimenti degli enti locali assunti in tal senso, si evidenzia una non congrua valutazione della situazione per carenza di attività istruttoria, non effettuata, o sommaria, o non esauriente, ovvero effettuata in base a situazioni che prescindono dall'interesse di garantire la sicurezza della circolazione stradale". 2.5. Tali direttive sono state recepite anche dal Ministero dell'Interno con circolare n. 277 del 15 gennaio 2008 e dal Corpo Forestale dello Stato con nota prot. n. (...). 2.6. Al riguardo, è opportuno osservare che, in materia di regolamentazione della circolazione sulle strade e della relativa segnaletica stradale, le direttive del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sono vincolanti nei confronti degli enti proprietari delle strade, e il rispetto delle medesime costituisce parametro di legittimità delle ordinanze adottate ai sensi degli articoli 6 e 7 Codice della Strada; e ciò in forza delle espresse previsioni contenute negli articoli 5 comma 1, 35 comma 1 e 45 comma 2 dello stesso Codice. 3. Nel caso di specie, l'ordinanza impugnata ha interdetto al transito di autocaravan (camper) e caravan (roulottes) un tratto di strada comunale, di circa 1 km di lunghezza, sul rilievo che lo stesso sarebbe soggetto "ad un intenso volume di traffico di camper, autocaravan, caravan e simili, che si concentra in particolare nei mesi estivi, in cui il flusso turistico è maggiore, compreso quello pedonale e ciclabile"; secondo l'amministrazione, il tratto di strada interdetto al transito di caravan e autocaravan presenterebbe "in molti tratti una sezione stradale particolarmente stretta", ed inoltre avrebbe la caratteristica di essere "una strada senza uscita, in quanto ha il solo ingresso dal lungolago del borgo di Crone", circostanza che renderebbe la strada "pericolosa al passaggio di due mezzi camper /autocaravan, caravan e simili". 4. Osserva il Collegio che, nei termini in cui è stata formulata, l'ordinanza impugnata appare affetta, innanzitutto, da difetto di istruttoria e di motivazione; il provvedimento, infatti, si fonda su una serie di affermazioni generiche e sommarie, che non appaiono supportate da elementi istruttori oggettivi e verificabili. È agli atti la nota del Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di Idro del 5 agosto 2022, nella quale, in riscontro all'istanza di accesso documentale formulata dall'Associazione ricorrente, si afferma che, "In riferimento al n. di veicoli e autocaravan (…) non sono attivi strumenti che misurino ed archivino per il periodo relativo agli ultimi 4 anni il n. di veicoli". Quanto invece alla "dimensione della carreggiata", si fa presente che "la sezione stradale è ristretta in innumerevoli punti, dei quali non è comunque stato fatto uno specifico rilievo, ma la dimensione della sede stradale nei tratti di maggior pericolo non supera la dimensione di 3,60". Tale documento conferma che il provvedimento impugnato è stato adottato su presupposti generici attinenti sia ai flussi di traffico di caravan e autocaravan sul territorio comunale nei vari periodi dell'anno, sia alle caratteristiche e alle dimensioni della sede stradale nel tratto interdetto al transito di detti veicoli: con conseguente violazione delle citate direttive ministeriali. 5. Oltre a ciò, il provvedimento impugnato presenta profili di illogicità e di irragionevolezza nella misura in cui interdice il transito nel tratto stradale in questione soltanto a caravan e autocaravan, e non anche a veicoli di analoghe e persino maggiori dimensioni, e per di più in via permanente, per tutto l'anno, sebbene nelle proprie premesse lo stesso atto rilevi come il volume di traffico di caravan e autocaravan sia intenso "in particolare nei mesi estivi". 6. In definitiva, nei termini in cui è stato formulato, il provvedimento impugnato appare immotivatamente discriminatorio nei confronti dei veicoli in questione, in assenza di concreti elementi istruttori idonei a giustificare le limitazioni introdotte rispetto a tutti gli altri veicoli, e di attribuire ragionevolezza e logicità alle misure adottate. 7. Alla luce di tali considerazioni, il ricorso va pertanto accolto, con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato. 8. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla il provvedimento impugnato. Condanna il Comune di Idro a rifondere alla parte ricorrente le spese di lite, che liquida in € 3.000,00 (tremila), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Conclusione Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2024 con l'intervento dei magistrati: Bernardo Massari, Presidente Mauro Pedron, Consigliere Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere, Estensore