T.A.R. Campania Salerno, Sez. II, 06/04/2021, n. 851

Svolgimento del processo - Motivi della decisione 1. Col ricorso in epigrafe, P.A. (in appresso, P. A.), P.M. (in appresso, P. M.) e P.R. (in appresso, P. R.) impugnavano, chiedendone l'annullamento, l'ordinanza di demolizione prot. n. (...) del 18 dicembre 2018, emessa dal Responsabile dell'Ufficio Tecnico Comunale di Manocalzati, previ verbali di sopralluogo prot. n. (...) del 20 settembre 2019 e prot. n. (...) del 24 ottobre 2018, nonché previa comunicazione di avvio del procedimento di cui alla nota del 26 ottobre 2018, prot. n. (...). 2. Gli illeciti edilizi contestati consistevano nella realizzazione di svariati manufatti in assenza e in difformità dei prescritti titoli abilitativi sul suolo in proprietà dei ricorrenti, germani P., ubicato in Manocalzati, via Variante Est (SS 7 bis), e censito in catasto al foglio (...), particelle (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) e (...). In dettaglio, si trattava delle seguenti opere sine titulo: a) prefabbricato in acciaio zincato prevalentemente installato, all'indomani del sisma del 23 novembre 1980, sull'alveo abbandonato del fiume Sabato, nonché adiacente prefabbricato in legno ad uso espositivo; b) prefabbricato in ferro con annesse tettoie costruite in aderenza su tre lati; c) tettoia metallica in aderenza ad un capannone adibito a deposito per macchine agricole e ad officina; d) tettoia in legno lamellare con copertura in lastre di policarbonato; e) piazzali pavimentati in parte con materiale misto e in parte con conglomerato cementizio; f) cartelli pubblicitari. Si trattava, altresì: g) del mutamento di destinazione d'uso di un corpo di fabbrica, da deposito per macchine agricole ed officina ad area di vendita, in parziale difformità dalle concessioni edilizie n. 25 dell'11 ottobre 1982 e n. 52 del 7 febbraio 2002; h) in corrispondenza di un ulteriore corpo di fabbrica, della chiusura perimetrale di un vano scala, dell'installazione di una tettoia su un terrazzo e della trasformazione di un sottotetto da locale per uffici in superficie residenziale, in parziale difformità dalle concessioni edilizie n. 39 del 20 giugno 1987 e n. 2 del 19 maggio 1999. 3. Nell'avversare l'adottata misura repressivo-ripristinatoria limitatamente ai manufatti indicati retro, sub n. 2.a (prefabbricato in acciaio zincato), 2.c (tettoia metallica), 2.e (piazzali pavimentati) e 2.f (cartelli pubblicitari), ed avendo prestato acquiescenza alle residue disposizioni demolitorie, i proponenti lamentavano, in estrema sintesi, che: a) a dispetto di quanto erroneamente ritenuto dall'amministrazione intimata, l'alveo di insediamento del prefabbricato in acciaio zincato non rivestirebbe natura demaniale, ma sarebbe stato acquistato a titolo originario dai germani P. ai sensi e per gli effetti della previgente versione dell'art. 946 cod. civ., essendo stato abbandonato dal fiume Sabato già a partire dal 1968 ed essendo stato occupato dal manufatto in parola all'indomani del sisma del 23 novembre 1980, ossia prima della novella introdotta dall'art. 3 della L. n. 37 del 1994; b) inoltre, l'area controversa ricadrebbe in parte nel territorio comunale di A., con conseguente incompetenza del Comune di Manocalzati; c) in ogni caso, il prefabbricato in acciaio zincato avrebbe dovuto considerarsi tacitamente assentito per effetto dell'attestazione sindacale del 27 gennaio 1981; d) il notevole arco temporale trascorso dall'esecuzione di tale opera, così come della tettoia metallica e dei piazzali pavimentati, avrebbe, per di più, ingenerato il legittimo affidamento dei germani P. nel relativo mantenimento in loco, rispetto al quale non sarebbe stata adeguatamente motivata la prevalenza dell'interesse pubblico alla relativa rimozione; e) l'amministrazione intimata non avrebbe debitamente ponderato le controdeduzioni dei germani P. alla comunicazione di avvio del procedimento demolitorio né la conformità urbanistico-edilizia sia del prefabbricato zincato sia dei piazzali pavimentati; f) la contestazione relativa ai cartelli pubblicitari, oltre ad essere generica quanto all'individuazione delle autorizzazioni pretermesse, sarebbe stata formulata dall'organo comunale a tanto incompetente, trattandosi di installazioni al di fuori del centro abitato. 4. L'intimato Comune di Manocalzati non si costituiva in giudizio. 5. All'udienza del 10 marzo 2021, la causa era trattenuta in decisione. 6. Venendo ora a scrutinare il ricorso, fuori sesto è l'ordine di doglianze rubricato retro, sub n. 3.a, volto a contestare la demanialità dell'area occupata dal prefabbricato in acciaio zincato. Ed invero, l'ordinanza di demolizione prot. n. (...) del 18 dicembre 2018 risulta perspicuamente e univocamente emessa ai sensi e per gli effetti non già dell'art. 35 ("Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici"), bensì dell'art. 31 ("Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali") del D.P.R. n. 380 del 2001, ossia in base al decisivo rilievo di insussistenza del necessario titolo abilitativo edilizio alla realizzazione del manufatto, a prescindere dallo statuto proprietario dell'area di relativa ubicazione. 7. Né vale ad elidere tale rilievo l'assunto attoreo secondo cui il prefabbricato in acciaio zincato avrebbe dovuto considerarsi tacitamente assentito per effetto della nota sindacale del 27 gennaio 1981 (cfr. retro, sub n. 3.c). Quest'ultima si limita, infatti, ad attestare l'utilizzo temporaneo del manufatto in parola onde garantire la prosecuzione dell'attività di officina meccanica, impedita dal danneggiamento sismico subito dal capannone di originario insediamento, ma, avuto riguardo al relativo contenuto dispositivo, è, di certo, insuscettibile di integrare gli estremi del titolo abilitativo alla permanente installazione della struttura, a guisa organismo edilizio comportante una definitiva ed apprezzabile trasformazione del territorio e, quindi, avente autonoma rilevanza urbanistica; né, tanto meno, è configurabile nei termini abnormi di tacita autorizzazione edilizia adombrati da parte ricorrente in aperta obliterazione del principio basico di tipicità dei provvedimenti amministrativi. 8. Solo parzialmente fondata è, poi, la censura di incompetenza rubricata retro, sub n. 3.b. Al riguardo, occorre rimarcare che - come illustrato nella consulenza tecnica di parte depositata in giudizio dai ricorrenti - il prefabbricato in acciaio zincato occupa una superficie pari a complessivi mq 221,76, di cui mq [33 (lotto accatastato al foglio (...), particella (...), in proprietà dei germani P.) + mq 93,76 (ex alveo del fiume Sabato) =] 126,76 entro il territorio comunale di Manocalzati e mq [25 (lotto accatastato al foglio (...), particella (...)) + 70 (ex alveo del fiume Sabato) =] 95 entro il territorio comunale di A.. Ciò posto, è agevole avvedersi che una consistente porzione immobiliare controversa (mq 126,76) ricade incontestabilmente anche nel perimetro territoriale di competenza del Comune di Manocalzati e che tale circostanza giustificava, di per sé, l'esercizio del potere repressivo-ripristinatorio da parte di quest'ultimo, senza che lo stesso fosse da reputarsi logicamente in toto e in radice precluso o sterilizzato dalla non già alternativa, bensì concorrente competenza territoriale del Comune di A.. Tanto, però, naturalmente, nei soli limiti della superficie di manufatto ricadente nel territorio comunale di Manocalzati, pari a mq 126,76, l'ingiunta misura demolitoria, in quanto infirmata in parte qua dal denunciato vizio di incompetenza, non potendo legittimamente estendere i propri effetti sulla residua superficie del medesimo manufatto ricadente - alla stregua delle allegazioni attoree e in mancanza di contestazioni ex adverso - nel territorio comunale di A.. 9. Privo di pregio è il motivo di gravame rubricato retro, sub n. 3.d. L'ordinanza di demolizione prot. n. (...) del 18 dicembre 2018, in quanto atto dovuto e rigorosamente vincolato, era, infatti, affrancata dalla ponderazione discrezionale del confliggente interesse al mantenimento in loco della res, dove l'interesse pubblico risiede in re ipsa nella riparazione (tramite ripristino dello stato dei luoghi) dell'illecito edilizio e, stante il carattere permanente di quest'ultimo, non viene meno per il mero decorso del tempo, insuscettibile di ingenerare affidamenti nei soggetti trasgressori (cfr., ex multis, Cons. Stato, ad. plen., n. 9/2017; sez. IV, n. 3955/2010; sez. V, n. 79/2011; sez. IV, n. 2592/2012; sez. V, n. 2696/2014; sez. VI, n. 3210/2017; TAR Campania, sez. VI, n. 17306/2010; sez. VII, n. 22291/2010; sez. VIII, n. 4/2011; n. 1945/2011; sez. III, n. 4624/2016; n. 5973/2016; sez. VI, n. 2368/2017; sez. VIII, n. 2870/2017; TAR Puglia, Lecce, sez. III, n. 1962/2010; n. 2631/2010; TAR Piemonte, Torino, sez. I, n. 4164/2010; TAR Lazio, Roma, sez. II, n. 35404/2010; TAR Liguria, Genova, sez. I, n. 432/2011). 10. A ripudio della censura rubricata retro, sub n. 3.e, osserva il Collegio che le garanzie partecipative e gli obblighi motivazionali ex art. 10 della L. n. 241 del 1990 non avrebbero potuto, infatti, tradursi - a discapito dei principi procedimentali di efficacia e celerità - in un interminabile confronto dialettico con gli interessati e in un'analitica confutazione degli elementi da questi ultimi forniti nelle deduzioni del 12 novembre 2018, prot. n. (...) (espressamente richiamate nell'ordinanza di demolizione prot. n. (...) del 18 dicembre 2018), essendo sufficienti, per la loro osservanza, il compiuto apprezzamento e la perspicua esplicazione dei presupposti fattuali e delle ragioni giuridiche che, in positivo, ossia in logica e insuperata antitesi alle anzidette deduzioni, hanno giustificato la preannunciata sanzione edilizia (cfr. TAR Abruzzo, L'Aquila, 26 luglio 2004, n. 836; sez. I, 6 giugno 2007, n. 285; TAR Friuli Venezia Giulia, Trieste, 14 maggio 2005, n. 459; TAR Liguria, Genova, sez. II, 7 luglio 2005, n. 1022; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 7 aprile 2006, n. 772; TAR Lazio, Roma, sez. I, 4 agosto 2006, n. 6950; 14 settembre 2007, n. 8951; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 16 ottobre 2009, n. 5817; 21 settembre 2010, n. 17489; 23 luglio 2014, n. 4131; 21 gennaio 2015, n. 374; 26 agosto 2015, n. 4269; Salerno, sez. II, 12 luglio 2018, n. 1067). 11. A dispetto degli assunti attorei (cfr. retro, in narrativa, sub n. 3.e), l'emessa ordinanza di demolizione prot. n. (...) del 18 dicembre 2018 non necessitava di valutazione in ordine alla conformità o meno delle opere abusive agli strumenti urbanistici, posto che, una volta accertata l'esecuzione di interventi privi di permesso di costruire, ne doveva essere disposta la rimozione indipendentemente dalla verifica della loro eventuale conformità allo strumento urbanistico e della loro ipotetica sanabilità: infatti, l'abusività di un'opera edilizia costituisce, già di per sé, presupposto per l'applicazione della prescritta sanzione demolitoria (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VIII, n. 416/2017). 12. Coglie, infine, nel segno l'ordine di doglianze rivolto alla contestazione relativa ai cartelli pubblicitari (cfr. retro, in narrativa, sub n. 3.e). In questo senso, giova, in primis, rammentare che, secondo gli arresti sanciti in subiecta materia dal Consiglio di Stato, sez. VI, l'installazione di cartelli pubblicitari non necessita del rilascio di apposito titolo edilizio, soggiacendo al regime abilitativo speciale dettato dalla normativa stradale, e che, quindi, in mancanza di detto titolo edilizio, essa non è sanzionabile ai sensi degli artt. 31 ss. del D.P.R. n. 380 del 2001. "La ricostruzione del panorama legislativo vigente - recitano gli arresti in parola - consente di ritenere che l'autorizzazione all'installazione degli impianti pubblicitari rilasciata dai Comuni in base alla disciplina speciale (segnatamente in base all'art. 23 del Codice della Strada), nel rispetto dei criteri e dei vincoli fissati nell'apposito regolamento comunale e nel piano generale degli impianti pubblicitari ( a loro volta previsti dall'art. 3 del D.Lgs. n. 507 del 1993), abbia anche una valenza edilizia-urbanistica ed assolva, pertanto, alle esigenze di tutela sottesa al rilascio di un ulteriore titolo abilitativo rappresentato dal rilascio del titolo edilizio secondo la disciplina di cui al D.P.R. n. 380 del 2001. La tesi della necessità dello specifico titolo edilizio viene, invero, ritenuta non condivisibile sulla base delle seguenti considerazioni. "In primo luogo , essa non sembra tenere conto della "specialità" della disciplina di settore (codice della strada e D.Lgs. n. 507 del 1993) la quale, come riconosciuto anche dalla Corte Costituzionale prescrive regole e obblighi pianificatori specifici, volti a tutelare, anche, le esigenze " dell'assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità". Di conseguenza, prescrivere in aggiunta all'autorizzazione di settore, anche il rilascio del permesso di costruire si tradurrebbe in una duplicazione del sistema autorizzatorio e sanzionatorio che risulterebbe sproporzionata, perché non giustificata dall'esigenza, già salvaguardata in base alla disciplina speciale (cfr. art. 3 D.Lgs. n. 507 del 1993), di tutelare l'assetto al corretto assetto del territorio. L'inutile complicazione cui darebbe luogo la tesi della duplicazione dei titoli autorizzatori risulta, peraltro, in controtendenza rispetto all'esigenza, fortemente perseguita dal legislatore anche nei più recenti interventi legislativi (cfr., ad esempio, D.Lgs. 30 giugno 2016, n. 126), di semplificare i procedimenti amministrativi, convogliando i titoli abilitativi necessari allo svolgimento di un'attività privata all'interno di un procedimento unitario. Gli interessi legati all'assetto urbanistico, pertanto, devono essere perseguiti dal Comune non attraverso la duplicazione dei titoli autorizzatori, ma vanno, al contrario, valutati, nel rispetto del principio di semplificazione ed unicità del procedimento amministrativo, all'interno del procedimento di rilascio dell'autorizzazione prevista dall'art. 23, comma 4, codice della strada, con la conseguenza che quest'ultima autorizzazione dovrà essere negata nel caso in cui l'installazione risulti incompatibile con le esigenze urbanistico-edilizie. Ulteriori elementi interpretativi a sostegno di questa tesi si desumono poi dall'art. 168 D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), che testualmente dispone "Chiunque colloca cartelli o altri mezzi pubblicitari in violazione dell'art. 153 è punito con le sanzioni previste dal D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modificazioni". In tal modo ...la norma ha sottratto i cartelli pubblicitari alla disciplina generale prevista per le costruzioni e le opere in genere, assoggettandoli, ove sprovvisti del nulla osta paesaggistico, alle sanzioni previste dal codice della strada e non già alle sanzioni penali previste per le costruzioni abusive. Ancora, in tale direzione depone l'orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione le quali, pronunciando in tema di riparto della giurisdizione in materia di rimozione di impianti pubblicitari (in questo processo sulla giurisdizione si è formato il giudicato implicito), hanno in più occasioni escluso che il provvedimento con il quale il Comune intima la rimozione coattiva di un impianto pubblicitario rientri nella categoria degli "atti e provvedimenti" in materia di urbanistica ed edilizia - la cui cognizione, come è noto, è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, affermando espressamente che non si verte "in tema di uso del territorio, ma di godimento abusivo di beni demaniali, con riferimento al quale il legislatore detta una disciplina specifica" (cfr. Cass., sez. un. 14 gennaio 2009, n. 563; 18 novembre 2008, n. 27334, 6 giugno 2007, n. 13230, 17 luglio 2006 n. 16129 e 19 novembre 1998, n. 11721)". Ciò posto, osserva la Sezione che dalla regola della ricomprensione della valutazione urbanistico-edilizia in tema di installazione di impianti pubblicitari all'interno dello specifico procedimento autorizzatorio previsto dal Codice della Strada consegua l'inapplicabilità nella specie delle disposizioni contenute dal D.P.R. n. 380 del 2001 in materia edilizia, sia di tipo abilitativo che di tipo sanzionatorio. Da tanto deriva che … non è possibile richiedere, per l'installazione di un impianto pubblicitario, il "permesso di costruire" e, di conseguenza, ove questo manchi, comminare la sanzione demolitoria prevista dal D.P.R. n. 380 del 2001" (sent. n. 230 del 19 gennaio 2017; n. 316 del 20 gennaio 2017; n. 5394 del 21 novembre 2017). Tanto chiarito, è evidente che il Responsabile dell'Ufficio Tecnico Comunale di Manocalzati giammai avrebbe potuto legittimamente sanzionare l'abusiva installazione di cartelli pubblicitari nell'esercizio dei poteri di vigilanza edilizia ex artt. 27 ss. del D.P.R. n. 380 del 2001. Ed è altrettanto evidente che - come fondatamente dedotto dai germani P. - giammai avrebbe potuto ingiungere la rimozione dei cartelli pubblicitari contestati ai sensi e per gli effetti dell'art. 23, comma 13 bis ("In caso di collocazione di cartelli, insegne di esercizio o altri mezzi pubblicitari privi di autorizzazione o comunque in contrasto con quanto disposto dal comma 1, l'ente proprietario della strada diffida l'autore della violazione e il proprietario o il possessore del suolo privato, nei modi di legge, a rimuovere il mezzo pubblicitario a loro spese entro e non oltre dieci giorni dalla data di comunicazione dell'atto. Decorso il suddetto termine, l'ente proprietario provvede ad effettuare la rimozione del mezzo pubblicitario e alla sua custodia ponendo i relativi oneri a carico dell'autore della violazione e, in via tra loro solidale, del proprietario o possessore del suolo; a tal fine tutti gli organi di polizia stradale di cui all'articolo 12 sono autorizzati ad accedere sul fondo privato ove e' collocato il mezzo pubblicitario. Chiunque viola le prescrizioni indicate al presente comma e al comma 7 è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da € 4.833 a € 19.332; nel caso in cui non sia possibile individuare l'autore della violazione, alla stessa sanzione amministrativa è soggetto chi utilizza gli spazi pubblicitari privi di autorizzazione"), del D.Lgs. n. 285 del 1992, essendo territorialmente incompetente in relazione ad un'area (via Variante Est, SS 7 bis) esulante dal perimetro del centro abitato di Manocalzati. 13. In conclusione, stante la ravvisata fondatezza dei soli profili di censura scrutinati retro, sub n. 8 e n. 12, il ricorso in epigrafe va accolto limitatamente ad essi, con conseguente annullamento dell'ordinanza di demolizione prot. n. (...) del 18 dicembre 2018, nella parte in cui sanziona le opere contestate sub n. 2.a (ossia del prefabbricato in acciaio zincato nella porzione ricadente nel territorio comunale di A.) e n. 2.f (ossia i cartelli pubblicitari). 14. Quanto alle spese di lite, la reciproca soccombenza ne giustifica l'irripetibilità nei confronti del non costituito Comune di Manocalzati. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, accoglie, nei limiti di cui in motivazione, il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, annulla in parte qua l'ordinanza di demolizione prot. n. (...) del 18 dicembre 2018. Spese irripetibili. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Conclusione Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2021, svoltasi tramite collegamento telematico da remoto, ai sensi dell'art. 84, comma 6, del D.L. n. 18 del 2020, con l'intervento dei magistrati: Nicola Durante, Presidente Olindo Di Popolo, Consigliere, Estensore Gaetana Marena, Referendario